界面新闻记者 | 冯丽君

时隔十一年，保险法再迎大修。

日前，《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》（下称“修订草案”）开始向社会公开征求意见。反馈截止时间为2026年10月3日。现行保险法自1995年施行，于2002年、2009年、2014年、2015年分别进行修改。此次修订为时隔11年来的大范围修改。 

“近几年，我国保险市场快速发展，面临的风险形势更加复杂多元，现行保险法的滞后性日益凸显，有必要对保险法进行全面修改，解决行业发展及监管面临的突出问题，维护保险业持续稳健运行。”金融监管总局在修订草案起草说明中表示。

金融监管总局介绍称，本次修改总结近年来保险业改革发展成果和监管实践，以全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管为主线，以消除监管空白、弥补监管短板、明确监管授权为着力点，深入践行人民至上理念，全面提升监管有效性。

具体来看，修订草案共8章214条，主要做了五方面修改。

一、加强股东穿透监管

修订草案将保险机构股东、实际控制人纳入监管范围，强化对主要股东、实际控制人的资质审核，严把准入关口。明确股东出资义务、关联交易报告义务和信息披露义务，对股权代持、以不当手段干预公司经营管理等行为作出禁止性规定。增加针对股东、实际控制人的监管强制措施和专门罚则，加大对股东和实际控制人的管控力度。

“这实际上反映了保险监管逻辑的重要转变。”北京大学应用经济博士后朱俊生教授表示，在相当长一段时期内，我国保险监管遵循的是较为典型的机构监管思路，监管重点主要放在保险公司本身。然而近年来发生的一系列风险事件表明，保险公司的风险并不一定首先产生于经营层面，而往往可能产生于股东和控制权层面。

朱俊生表示，因此，监管逻辑开始发生变化：过去是“公司出了问题，监管公司”；现在则是“风险可能源于股东，因此必须首先关注股东”。监管重心由机构层面前移至资本层面，由经营行为监管进一步延伸至控制权监管。

天职国际金融业咨询合伙人周瑾也有类似观点，他对界面新闻表示，“通过加强股东穿透监管，抓住了保险业风险源头。保险业的诸多风险案例证明，公司治理失灵是破坏性最大的风险源头。”

二、完善审慎监管制度

修订草案强化公司治理、风险管理、内部控制等审慎监管要求，推动保险机构强化审慎经营、合规经营。加强资本管理，完善偿付能力监管法律制度。

“如果说过去《保险法》更多关注保险公司‘能不能经营’，那么本轮修法则更加关注保险公司‘如何经营’。监管关注点正在从市场准入和业务经营逐步延伸到公司治理体系本身。”朱俊生表示，监管部门逐渐形成一个重要认识：一家保险公司的风险管理水平，最终取决于董事会是否真正履职、内部控制是否有效运转、风险管理体系是否独立运行。治理能力本身已经成为决定保险公司长期稳健经营能力的核心因素。

此外，修订草案也健全了资产负债管理体系，确保资产与负债在期限结构、成本收益、现金流等方面合理匹配。完善资金运用监管，拓宽保险资金运用形式，细化资金运用基本规则，引导和促进保险公司、保险资产管理公司规范化运作。

“保险资金的运用规模与结构已今非昔比，现行法对资金运用的规定较为笼统，难以适应资产配置多元化的现实需求，修法应为资金的合规配置提供更充分的法律空间。”武汉大学法学院教授武亦文日前撰文指出。

根据金融监管总局公布的数据，2026年二季度保险公司资金运用余额为40.8万亿元。此次修订草案将保险资金运用形式新增股权、资管及资产证券化产品、黄金等大宗商品、期货和衍生品等，其中不少品种此前已有配套监管依据。

三、健全风险处置机制

在风险处置方面，修订草案完善早期纠正制度，强化对风险早识别、早预警、早暴露、早处置。丰富监管工具箱，增加风险处置措施，明确接管组职责，为风险处置提供制度依据。完善保险保障基金制度，充分发挥各方合力，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性。

周瑾对界面新闻表示，健全风险处置机制，实现风险处置的关口前移。这体现了金融监管从“处置已发生风险”向“预防和遏制潜在风险”的转变。

“风险处置并非单纯的监管问题，而是涉及多方主体重大权利的重新配置。”朱俊生指出，保险公司一旦被接管或托管，直接涉及股东财产权；风险处置方案又会影响债权人的利益安排；与此同时，还需要优先保护广大保单持有人的合法权益。因此，风险处置实际上是在不同主体利益之间进行重新平衡。

值得注意的是，修订法案提出，保险保障基金实行限额救助，超出救助限额的部分由投保人、被保险人、受益人从被撤销或者被宣告破产的保险公司清算财产中受偿。保险保障基金管理机构在救助额度内取得投保人、被保险人或者受益人对保险公司相同清偿顺序的债权。

西部证券在研报中表示，“这标志着风险处置损失分担顺序法治化——股东先担、保单持有人有限保护。”

2022年发布的《保险保障基金管理办法》规定，保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益的可以动用保险保障基金，救助金额按照不同保单类型与金额各有不同上限比例。

四、加强保险消费者保护

修订草案明确消费者保护工作职责，压实保险公司消费者保护主体责任，强化监管部门对保险机构消费者保护工作的监督管理职责，完善保险业消费者纠纷调解机制，为消费者保护工作提供上位法依据。丰富消费者权益保护内容，增加个人信息保护规则，禁止销售误导等侵害消费者合法权益行为。完善保险合同制度，与民法典做好衔接，将犹豫期等成熟实践上升为法律制度，加大对保险业消费者的保护力度。

朱俊生认为，与现行《保险法》相比，这些修改虽然没有改变保险合同制度的基本框架，但针对实践中争议频发的环节进行了更加细致的规范，增强了法律规则的可操作性和可预期性。

五、提高违法违规成本

修订草案落实严监管强监管要求，坚持过罚相当、罚没并举、宽严相济，结合保险市场发展情况，扩大法律责任覆盖面，适度提高罚款幅度，提高违法成本，切实扭转“罚不及损”“罚不及得”等情况。

界面新闻记者梳理发现，修订草案第七章法律责任部分，普遍将罚款上限提升至违法所得的十倍，而现行保险法中，罚款上限为违法所得的五倍。

此外，修订草案也强化了对董事、监事、高级管理人员以及其他直接责任人员的责任追究。对于严重违法违规行为，除行政处罚外，还进一步完善了市场禁入、从业限制等制度安排。

“违规成本不再主要由公司承担，而是越来越多地向实际决策者传导。这一调整反映出监管部门对金融风险形成机制认识的进一步深化。”朱俊生表示。