记者 杜涛

东部某县一名长期负责企业账款清欠工作的财政部门人士，经常遇到企业相关人员上门反映欠款兑付问题。来访企业人员情况不一，有的耐心说明自身经营压力，讲述资金周转困难；也有部分来访人员情绪较为激动。

中秋、春节等节点是矛盾集中凸显的时段。当地财力很难一次性足额兑付欠款，节日期间会酌情安排部分资金予以纾缓，避免矛盾进一步升级。在财政调度压力极大、暂无法落实资金的阶段，该人士有时会选择暂时不接听电话。

他接手清欠工作已经两年。在他看来，政策对地方政府清欠的推动力度越来越强，制度也越来越完善，部分欠款已经得到清理。但存量欠款依然维持在一定规模，当地的清欠正进入攻坚阶段。

清欠正在持续加力。

2023 年，决策层提出建立常态化预防和清理拖欠账款机制，随后部署清理拖欠企业账款专项行动；2024 年，《关于解决拖欠企业账款问题的意见》对政府投资项目资金监管、工程价款结算、政府采购支付、投诉督办、失信惩戒和审计监督等作出系统部署；2025 年，政府工作报告进一步明确将消化地方政府拖欠企业账款列为地方政府专项债券的重点用途之一，一些省份随后在预算调整中单列清欠额度。

中诚信国际研究院执行院长袁海霞对经济观察报表示，据其团队测算，2025 年上市公司中的 " 前五大应收账款 " 中与政府相关的应收账款规模，相比 2024 年已有所下降，说明清欠工作取得了一定成效。

" 但相对于庞大的总体规模而言，该测算范围仅涵盖直接跟政府相关且有发债报表数据的部分，口径偏小，因此整体而言，已落地的清欠资金，对存量欠款而言仅是边际改善。" 袁海霞表示。

2026 年以来，政策以极高密度关注 " 清欠 "。一些研究者认为，政府清欠正在进入攻坚阶段。

今年 7 月召开的中共中央政治局会议明确 " 常态化解决企业账款拖欠问题 "。8 月 21 日召开的国务院常务会议指出，要实施好加快加力清理拖欠企业账款行动，压实主体责任，督促指导地方用好专项债券、专项再贷款等政策，打通 " 连环清 " 链条，切实提升清欠质量、严防新增拖欠。9 月，国务院办公厅发布了《关于加强中小企业回款难问题治理有关工作的通知》（下称 " 通知 "）。

粤开证券罗志恒、方堃、牛琴在 2026 年 4 月发布的《2026 年地方化债有哪些部署？基于地方预算报告的分析》（下称 " 报告 "）中，将清理拖欠企业账款工作的变化概括为从 " 集中清理 " 转向 " 长效治理 "，并判断 2026 年进入清欠攻坚阶段。

报告梳理发现，26 个省份在政府工作报告中要求加力加快清理拖欠账款。部分省区明确了工作任务时间表，广西提出 " 做好三年清偿工作计划，加紧清理拖欠企业账款 "；湖南明确了拖欠台账清理时间表：2026 年台账内拖欠账款化解 80%，2027 年要确保台账内账款 " 清零 "。

摸清底数

在上述地方财政部门人士接手清欠工作后，面临的第一项工作就是摸清当地究竟欠了多少钱。

2023 年，国务院审议通过《清理拖欠企业账款专项行动方案》，开启了新一轮的清欠企业账款专项行动；2024 年两办印发《关于解决拖欠企业账款问题的意见》，将政府投资项目资金监管、工程价款结算、政府采购支付、投诉督办和审计监督纳入系统部署，提出跟踪资金拨付情况，并建立全国统一的违约拖欠中小企业款项登记（投诉）平台。

摸清欠款和打通企业反映问题的渠道，成为持续推进的工作。

上述地方财政人士说，2024 年前后，工信部门组织开展拖欠中小企业账款专项摸排。

一开始，当地梳理上报的规模有所保留。后来，在了解到后续可能配套化解支持政策后，当地按照据实摸排、应报尽报的要求，进一步梳理存量账款，上报金额也随之增加。

但随后该人士接到通知，明确此类欠款计入隐性债务，政府、自收自支事业单位及城投公司的拖欠款项均需纳入，" 这一下可能会新增非常大额度的隐性债务 "。地方隐性债务是地方债务中一个重要的组成部分，如果隐性债务增长过快，对地方政府的绩效考核、后续融资都会产生影响。

" 面对统计口径调整带来的新情况，我们审慎统筹摸排上报工作，在守住风险底线、兼顾债务管控要求的前提下，尽可能如实反映账款存量。" 上述财政人士称，对比来看，该县在摸排中已经相对全面主动，但他也注意到，部分地区上报规模与实际存量仍有差距，有的甚至仅上报了不到千万元的拖欠企业账款。

此外，统计口径之外还存在一批未计入拖欠账款、但确属地方政府或城投国企拖欠的款项。该财政部门人士表示，清欠主要覆盖工程款一类，但实际欠款中还包括破产企业职工权益、专项资金以及一些当初未上报、后来撤回的项目。他以土地整理项目为例，这类项目未必会列入欠款，但企业确实为政府或城投提供了服务。

该财政人士提到，在专项摸排阶段，不少基层财政部门期待有系统性化解政策落地，希望充分摸清底数，为后续清欠创造条件；在工作推进过程中，各级政府基于债务风险防控、财力承载能力等多重考量，在上报节奏和尺度把握上，存在不同研判，也是统筹推进清欠和风险管控中出现的正常情况。

对基层而言，摸清底数之后，还要面对 " 资金从哪里来 " 的问题。上述财政部门人士说，地方财政收支平衡压力较大，清欠资金能覆盖多大比例的存量欠款，是工作中绕不开的难题。

如何偿还

清欠资金支持在 2025 年出现了一个变化。2025 年政府工作报告，明确将消化地方政府拖欠企业账款纳入专项债用途。随后，一些省份在预算调整中单列清欠额度。2026 年财政部公布的上半年财政政策执行情况报告，继续将消化政府拖欠账款列为新增专项债重点支持方向。

对基层而言，这使清欠从摸排、协调，进一步进入资金安排和项目支付环节。

根据中诚信国际研究院不完全统计，2025 年云南、河南、新疆、湖南、黑龙江、内蒙古、陕西、青海 8 个省（区）通过省级预算调整方案公开披露了定向清欠专项债额度，合计超 1500 亿元，大规模专项债投放为省级统筹化解存量欠款提供了稳定资金支撑。

专项债资金的到来，为地方腾挪清欠资金提供了支持。袁海霞团队的观察是：2025 年，多地通过专项债拨付、闲置资产盘活、分期协议兑付等方式化解存量欠款，清欠已取得阶段性成果。

除财政资金外，金融支持也在推进。2026 年 8 月，国务院常务会议提出用好专项债券、专项再贷款等政策；9 月国办通知进一步提出，引导商业银行在风险可控前提下，支持大型企业通过贷款、发债融资置换应付账款，及时向上下游中小企业支付现金。清欠的资金渠道正在拓展，资金能否沿项目和采购链条传到企业，也因此更为关键。

钱拨下来后，如何偿还是一个问题。

上述财政部门人士介绍，这轮清欠主要针对中小企业，尤其是中小民营企业。欠款主体包括政府机关、乡镇和事业单位，也包括地方国有企业及城投公司。其中，自收自支事业单位以医院为主。

上述财政部门人士透露的分配比例大致如下：发行专项债的额度约相当于实际拖欠账款金额的 50%；在这 50% 当中，约三分之二拨付给企业后，可能再返回地方财政，企业实际能留存的比例约为三分之一。

他还提到一种操作方式：资金先打入企业账户，使监管部门看到账目已偿还，此后再让部分资金回流至财政账户。

据中部某省政府投融资人士了解，其所在省份欠款打折清偿时，不同性质企业的反应截然不同。国央企的应收账款属于国有资产，一旦打折，无人能承担 " 国有资产流失 " 的责任。但民营企业接受度较高，往往能接受 7.5 折或者更低折扣的偿还比例。

该人士解释，具体操作上，地方政府会要求民营企业签订承诺函。例如欠款为 200 元，政府先偿还第一个 100 元的 75%，即 75 元，企业再将 25 元 " 返还 " 财政。返还资金统一纳入地方财力，用于财政支出。若民营企业事后不遵守承诺书返还，剩余 100 元便不再偿还。

他观察到，在这种机制下，不少企业即便拿到了部分欠款，但公司业务基本处于停摆状态，不敢再扩张，也不敢承接新项目。

另一方面，部分仍在进行的专项债项目也呈现了类似的付款方式。资金名义上支出给施工单位，只要支出进度达标，对省级财政部门和审计部门而言即完成闭环，但实际上其中一部分资金会返还地方财政，用于补充财力。

对于这种打折 " 偿还 "、打折付款的行为，政策已经加大监管力度。

2026 年 9 月，国务院办公厅发布的《关于加强中小企业回款难问题治理有关工作的通知》进一步细化支付要求：政府采购项目全额采用现金支付，政府投资项目加强资金从下达到支付的全过程监管，推动总承包单位及时向分包单位支付不低于同等比例的现金。

企业路径

一家长期承接地方政府项目的企业的部分账款拖欠时长已超过两年，该企业负责人说，欠款的地方政府历经多轮人事调整，回款推进阻力较大。为推动问题解决，企业已通过工信平台登记、部门协调等多种渠道反映诉求，甚至开始通过纪检、司法等途径来尝试要回欠款。

上述企业长期为地方政府提供规划、建筑设计服务该企业负责人告诉记者，公司与地方政府合作已经二十多年，先后完成过许多片区规划和建筑设计项目，大量项目已落地建成。但近十年，随着城投平台增多，设计费拖欠的问题也逐渐加重。城市片区控规、乡村规划等业务的业主多为政府部门，项目周期长，有的几乎没有支付，累计被拖欠费用一千余万元。其建筑设计业务，尤其是 EPC 模式下的工程设计，也有大量款项被长期拖欠，尾款尤为难收。

据他介绍，以审计为由拖延支付的情况较为突出，涉及资金两千余万元。项目已经完成，企业还要等待结算和付款。

随着制度完善，针对这些拖延付款的理由，已有更具体的规定。2025 年 6 月施行的修订后《保障中小企业款项支付条例》明确，机关、事业单位向中小企业采购，原则上自交付之日起 30 日内付款，合同另有约定的最长不得超过 60 日；涉及检验、验收和进度结算的，按相应规则确定起算时间。

上述条例还规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外；机关、事业单位和大型企业不得以负责人更替、内部付款流程等理由拒绝或迟延支付中小企业款项。对部分存在争议、但不影响其他部分履行的账款，应及时支付无争议部分。

同年施行的民营经济促进法还要求机关、事业单位和国有企业及时支付民营经济组织账款，不得以人员变更、内部付款流程，或者在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由拒绝或拖延支付，并限制强制以审计结果作为结算依据。其保护对象与中小企业支付条例并不完全相同，企业可以结合自身性质、债务主体和交易情况查找适用依据。

随着政策对清欠问题重视程度的提升，企业追回欠款的方式也在多样化。

惠城律师事务所合伙人薛起堂一直在帮企业用法律途径追讨。他说，企业过去不敢起诉，" 得罪城投就是得罪了当地政府，政府就不会再有任何项目给企业 "。

薛起堂举了一个例子：新疆一家施工企业为承接某政府城投的工程项目，在城投缺乏项目拆迁资金的情况下，应城投公司的要求，先行出借 2 亿元。城投公司承诺半年内还清借款，拆迁完成后将给予该企业 10 亿元的 EPC（工程总承包）工程。然而，施工企业在出借 2 亿元后，超过 3 年借款仍未还清，而城投承诺的 10 亿元工程也只落地了 5 亿元。该施工企业苦不堪言，但城投没钱偿还，又不敢起诉，因为当地还有其他政府工程需要参与。

但这几年情况变了，" 如果不起诉，城投很难会主动还一部分。" 据他介绍，其代理的这类案件一半以上以调解结案，未能调解的则做诉讼保全、冻结城投账户。

上述通知也提出，已竣工但未结算支付的，要尽快完成竣工财务决算并支付工程款，推动总承包单位尽快向分包单位支付。

清欠攻坚

2025 年，中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院与中诚信国际研究院联合发布的报告指出，企业应收类款项中政府欠款超过 10 万亿元，占 GDP 的比例约为 8%，其中已形成拖欠的账款规模约为 4.5 万亿元，占 GDP 的比例超过 3%。

尽管持续推动政府清欠，但由于政府欠款规模较大，加之近年来财政收支压力上行，仍面临较大的清欠压力。

按照此前的相关政策要求，各地行政机关多以 2024 年 6 月 30 日为基准日摸排形成了存量拖欠台账，并在后续履约推进中统称为 "6 · 30 台账 "。

比如，2026 年 8 月，烟台市政府网站《第 1806241 号：关于进一步采取措施，妥善解决地方政府拖欠企业账款问题建议的答复》就提到：本轮国家清理拖欠企业账款行动自 2025 年 4 月开始，该市对列入 "6 · 30" 台账（截至 2024 年 6 月 30 日政府机关、事业单位、国有企业和融资平台等拖欠企业的货物、工程、服务类账款，简称 "6 · 30" 台账）的欠款进行清偿，到 2025 年 11 月全面完成实质性清偿。

2026 年政府工作报告提出，下更大力气解决拖欠企业账款问题。财政部公布的 2026 年上半年财政政策执行情况报告，将消化政府拖欠账款列为新增专项债券的重点支持方向之一。1 月召开的国务院常务会议要求 2026 年还要健全 " 清欠长效机制 "，避免欠款 " 边清边涨 "，持续有效改善企业现金流和促进经济循环。

袁海霞认为，清欠直接关系到企业和居民收入，也影响地方经济的良性循环。在当前 " 供强需弱 " 的宏观格局下，这是应当着力推进的问题。

袁海霞说，尽管本轮清欠工作取得了阶段性成效，但受地方财政收支矛盾突出、历史遗留账款结构复杂、政策执行不规范等现实因素制约，清欠工作仍面临多重堵点：部分项目账款确权难、责任界定不清；部分弱区域存量拖欠规模大、资金筹措渠道有限，导致清偿进度偏慢；部分地方存在边清边欠、打折偿还、拒不执行判决等行为。同时，防范新增拖欠的源头管控机制仍有待进一步压实，产业链连环拖欠传导压力尚未消解。

袁海霞建议，需综合运用财政、金融、资产盘活、体制改革等多种措施，统筹推进存量化解与源头防控，巩固清欠成果。

具体而言，下一步需要在摸底确权的基础上分类偿付。对无分歧账款，综合欠款规模、账龄、企业经营状况以及产业链和金融风险传导效应，确定清偿顺序；同时继续用好财政资源、争取债券额度支持，研究适当加大金融支持，并盘活地方国有资产。长期看，还需要通过财税体制等改革，缓解地方财政压力。

薛起堂则建议，需要进一步强化清欠中的责任约束，推动相关责任人员和主管部门积极解决问题。" 虽然国家已出台政策要求城投偿还企业欠款，但在追责制度上还有进一步加强的空间。追责力度不够，执行效果就会打折扣。"